对“非生产安全事故”责任担当的思考

150109 李健

据报道，上海外滩踩踏事件引发的灾难因其性质属于“群众自发聚集”，不属于“有组织”的生产经营活动，其不适用于安全生产领域的《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等有关法律法规，所以被定性为“非生产安全事故”。相应地，安全生产领域如果造成30人以上死亡就为特别重大事故，应由国务院授权的调查组进行调查，而上海踩踏因其不是“有组织”的活动，相关约束法律为《突发事件应对法》，调查由突发事件发生地政府负责，即上海市（或区）政府。

（注：2007颁布实施的《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例”。）

 

上海外滩踩踏导致为迎新跨年的36人死亡、49人受伤，震惊国人乃至世界。

 

实际上，上海踩踏事件应成为整个国家对社会公共安全这个“非生产安全”的重要思考课题和提高我国社会公共安全、特别是城市公共安全管理水平的重要契机！国家旅游局副局长杜一力认为上海踩踏，第一，不是基础设施问题，上海的各方面设施全国一流；第二，不是管理能力问题，上海对大型活动的管理水平全国一流，多少大型活动都能井井有条，经验丰富；第三，更不能说是上海市民的素质问题，跨年活动多有举办，世界各国也办，上海市民少有不服从组织者安排的问题。关键是“因为没有组织活动，所以出了问题，这是最需要深思的问题。”“上海外滩踩踏事件告诉人们的是政府要主动追踪社会动向、追踪市场动向，提供更加精细的管理、服务和保障，守夜人的责任就是这样。”（http://gb.cri.cn/42071/2015/01/06/6351s4831335_1.htm）

 

实际上，早在2012年全国两会发表的一篇《构建我国城乡一体化的公共安全体系》文章里就曾指出过公共安全管理所存在的一系列问题，值得深思！

再回顾一下其主要观点，其对上海踩踏事件的调查、总结、反思或许有许多启发借鉴意义！（红字部分为笔者注）

1、随着我国城镇化进程的加快，城乡公共安全受到了严峻的挑战。据统计，我国每年因公共安全问题造成的人员伤亡逾百万，经济损失高达6500亿元，占GDP总量的6%。（笔者注：人民网2004年报道全国生产安全事故造成直接和间接经济损失初步测算在3000亿以上，约占GDP的2.5%。http://www.people.com.cn/GB/paper53/12310/1107439.html）

2、法制建设是公共安全管理的基础和保障。目前，我国公共安全法制建设方面虽然取得了很大成就，但也存在一些问题。一是有关部门公共安全责任界限不明确。这与公共安全法律不健全和分散的部门管理体制相关联，并直接导致了在公共安全事件突发时的责任模糊。（笔者注：群众自发聚集突发事件到底是上海市政府负责应对还是区政府？）二是公共安全的立法适用范围较窄、层次较低。比如，已经制定的《戒严法》、《防洪法》、《消防法》、《安全生产法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》、《环境保护法》、《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规，均存在这样的问题。三是一些公共安全领域尚缺乏必要的法律依据。目前我国在公共安全领域，还有一些重要法律法规没有出台。比如，《公共安全法》、《紧急状态法》、《反恐怖法》等。（笔者注：特别是《公共安全法》缺失，所以上海踩踏只能依据《突发事件应对法》约束）四是现行法律法规对公共安全的级别认定不到位。缺少关于确认公共安全的国家标准（笔者注，这次上海踩踏死亡人数如按生产安全事故规定为特别重大事故，但按《突发事件应对法》，公共安全事件分为特别重大、重大、较大和一般四级，并没有量化评价依据），很难应对大规模和情况复杂的公共安全事件。

3、公共安全管理最大的难点是落实 ，有的公共安全法律法规因缺乏相应的责任条款，一些执法不力的行政部门尚有“不做又怎么样”的潜意识。（笔者注：不知道此次踩踏事件相关管理部门是否有这种意识和心理？）

4、公共安全管理系统的技术含量偏低。在决策上，许多地方和部门对运筹学、对策学、规划学、系统分析等决策技术和方法运用不够，一些决策还依靠“拍脑袋”、开“碰头会”。公共安全管理的非专职化也使得决策和管理不能满足公共安全特殊要求，难以进行有效的管理。（笔者注：据报道，踩踏当晚没应对管理的原因很简单：黄浦区公安局在踩踏事件后的发布会上说，当晚外滩没有活动，所以没有进行人流限制和交通管制。）

5、对政府应急管理能力的综合评估非常缺乏，即以改进管理效果为目的，从突发事件的事前、事中和事后来对公共安全管理的综合能力进行的评估。（笔者注：《突发事件应对法》只是规定“各级政府应制定相应的突发事件应急预案”，但实不实用、预案水平如何？）

6、加大公共安全教育的资金投入。公共安全教育应该纳入国家教育培训的范畴，建立相应的资金保障机制，鼓励社会组织和个人通过多种形式资助或参与公共安全教育。（笔者注：这个问题似乎很遥远。）

7、搭建公众参与公共安全危机治理的信息平台。政府应在本地区的政府网站建立公共安全网页，也可通过媒体架起公众与真相、公众与政府之间的桥梁。通过信息平台开展公共安全知识的普及教育，并对政府治理公共安全事件的工作进行有效监督。（笔者注：这个问题不说了。）

8、尽快制定《公共安全管理指南》。提供标准化的公共安全管理工作和活动方案，明确公共安全管理中不可缺少的准备措施、管理活动和步骤、管理的质量以及如何制订应急预案、救援的优先次序、怎么进行恢复重建等。（笔者注：象安全生产标准化一样，公共安全管理也应标准化。）

 

现在的老百姓，不是象过去那样“大家都吃不饱，没有好房子住，主要追求的是物质利益，能吃大米饭、能喝酒、能吃肉。现在都有了，大家就开始追求精神层面的东西，比如说要民主、要法制、要环境、要安全、要卫生，都来了。”非生产安全的公共安全，已到了应由国家层面管理的紧迫性，因为地震死人、下雨死人、群众聚集也死人，可这些情况也有不死人的地方和国家，我们应该反思了，国家公共安全，不仅仅是生产安全！

 

 

参考资料：

1、邓正刚，构建我国城乡一体化的公共安全体系，《中共中央党校学报》2012年1期http://www.qstheory.cn/tbzt/2012tbzt/2012lh/rdjj/shgl/xgck6/201202/t20120220_139728.htm

2、刘铁民，公共安全管理科学进展与挑战http://www.lsllw.cn/Article/Article.asp?nid=8292

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